Trentennale della istituzione del numero unico 118 per l’emergenza Sanitaria

La Carta di Riva: documento programmatico per la  riorganizzazione  del Sistema di emergenza Territoriale  e Ospedaliero

Sono passati trenta anni da quando il  27 marzo 1992, con Decreto del Presidente della Repubblica Francesco Cossiga, veniva istituito il sistema di emergenza territoriale 118.

Questa normativa ha – di fatto – rappresentato in Italia l’inizio dell’avventura di questo numero unico, dedicato a proteggere la salute dei cittadini e si è dimostrato essere, nel corso del tempo, un pilastro fondamentale del sistema sanitario nazionale.

Il decreto affidava alle singole regioni l’organizzazione del sistema regionale di emergenza, stabilendo altresì delle linee guida vincolanti da seguire per la sua attivazione e tre criteri fondamentali:

• la competenza esclusiva del servizio sanitario nazionale nell’attività di soccorso preospedaliero;
• l’attivazione di un numero dedicato, il 118;
• la gratuità del servizio.

Ci sono voluti ben 13 anni perché il sistema 118 diventasse realtà nazionale, anche se con sensibili differenze regionali, con l’istituzione delle centrali operative, presso tutti i 109 capoluoghi di Provincia italiani.
Nell’arco di questi 30 anni le evidenze e i dati hanno dimostrato che sicuramente tanta strada è stata fatta, per implementare la qualità e l’equità del sistema, ma altrettanta ne deve essere fatta. Infatti abbiamo assistito ad una crescita non uniforme, con difformità organizzative, strutturali, formative e di addestramento tra le varie realtà. Nel lontano 2005 la commissione parlamentare d’inchiesta relativa all’efficacia e all’efficienza del sistema integrato di emergenza 118, coordinata dalla senatrice Monica Bettoni, rilevava lo scostamento del sistema previsto nel DPR 1992, fondato su un unico modello organizzativo con evidenti difformità, risultando – di contro – a livello nazionale, regionale oltre che aziendale, autonomi sotto-sistemi di emergenza con percorsi formativi e organizzativi diversi, disomogenei e difformi.
Le ulteriori analisi compiute a livello istituzionale e scientifico all’insorgenza della pandemia SARS- COV 2, hanno portato alla luce ancor di più tali problematiche.

Le criticità del sistema 118

Le maggiori criticità riscontrate sono:

• Carenza di dati certi di sistema, a livello nazionale e regionale.- I dati relativi alle prestazioni erogate, nell’ambito dell’assistenza sanitaria di emergenza urgenza, sono stati ufficialmente prodotti, analizzati e resi noti dal Ministero della Salute nel lontano 2012 e da allora, non esiste alcun report diffuso on line dal Ministero, con raccolta di dati aggregati Regionali e Nazionali. Solo alcune Regioni più virtuose hanno seguito le indicazioni date dal Ministero sul monitoraggio annuale dei dati, pubblicandoli e diffondendoli. Tutto ciò non consente un’analisi comparativa, proiettata al miglioramento della qualità delle prestazioni erogate, che sono state soggette a variazioni negative, determinate anche dalla revisione della spesa sanitaria.
• Scostamento eccessivo delle modalità di reclutamento del personale sanitario operante nel 118.- A livello nazionale il personale operante nel sistema di emergenza 118 dovrebbe essere costituito – secondo le linee guida nazionali, emanate dal Ministero della Salute e della conferenza Stato-Regioni – da diverse figure professionali, con diversa estrazione, formazione ed esperienza, a seconda dei ruoli compiti e funzioni assegnati. Attualmente sono rappresentate nel 118 solo le seguenti figure professionali:
• Medici dipendenti del sistema sanitario regionale;
• Medici operanti su mezzi di soccorso privati convenzionati con il 118;
• Personale infermieristico dipendente dal sistema sanitario regionale;
• Personale infermieristico operante su mezzi di soccorso privati;
• Personale soccorritore dipendente dal sistema sanitario regionale;
• Personale soccorritore volontario convenzionato;
• Autisti Soccorritori dipendenti dal Sistema Sanitario Regionale;
• Operatori del ruolo tecnico e amministrativo dipendenti dal sistema sanitario regionale;
• Operatori del ruolo tecnico ed amministrativo dipendenti da Associazioni di Volontariato.

Le modalità di reclutamento, di tutte queste figure professionali e del volontariato, sono state le più variegate possibile e non è stato seguito il percorso delineato dalle normative specifiche, che prevedevano “Standard formativi uniformi” e un attento monitoraggio degli stessi. Da una recente ricerca eseguita sull’attinenza ai requisiti fondamentali richiesti al personale sanitario e non sanitario del 118 (fonte Survey SIEMS –SIET) risulta che solo il 53% è in realtà in possesso di esperienza in area critica e di un percorso per la gestione delle emergenze. Il 13% non è in possesso di requisiti essenziali.

• Ritardi nella attivazione del Numero Unico Europeo (NUE) 112. – Come è noto il NUE 112 è il numero unico europeo per l’attivazione di tutti i tipi di emergenza (pubblica sicurezza-emergenza sanitaria – vigili del fuoco ). Infatti nel 2004, l’Unione europea ha deciso che, entro il 2008, il NUE 112 avrebbe dovuto essere esteso a tutti i Paesi membri dell’UE. Diversi paesi – a decisione comunitaria approvata (2004) – si sono adeguati praticamente subito alla normativa, altri invece, al contrario, non si sono adeguati alla direttiva dell’Unione Europea nei tempi previsti e per questo motivo sono stati sanzionati dall’UE. Anche l’Italia non si è adeguata e la Commissione Europea nel 2007 ha presentato ricorso; il 15 gennaio 2009, ha ottenuto la condanna dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nei confronti del nostro Paese. I giudici europei hanno – infatti – riconosciuto l’inconsistenza delle misure sperimentali adottate dall’Italia. Tuttavia la buona volontà del Governo Italiano ha permesso la sospensione delle sanzioni previo la promessa dell’attivazione dello stesso entro breve tempo. Il modello scelto dall’Italia è quello di PSAP di I livello (dall’inglese Public-Safety Answering Point, cioè centrale unica di emergenza) che risponde a tutte le chiamate dirette al 112, indirizzandole, dopo la geolocalizzazione del chiamante ed una breve intervista, alla Centrale Operativa di II livello (pubblica sicurezza, vigili del fuoco o emergenza sanitaria) più adatto alla situazione. Così, componendo qualsiasi numero di emergenza (112, 113, 115, 118 e anche il nordamericano 911), il cittadino entra dapprima in contatto con l’operatore della centrale unica di emergenza 112, per poi, dopo brevissima intervista, essere dirottato – ad esempio – al 118 per la specifica intervista di carattere Sanitario e relativo invio dei soccorsi. Questo servizio però è attivo attualmente solo in alcune Regioni, altre non si sono ancora adeguate, apportando conseguenti problematiche di carattere organizzativo -informativo – tecnologico e non permettendo altresì una corretta uniformità di risposta alla chiamata di emergenza sanitaria.

La Carta di Riva

Durante i lavori del “Congresso nazionale di emergenza urgenza” di Riva del Garda nel settembre 2021, le criticità sopramenzionate e le possibili risoluzioni sono state analizzate da tutte le Società Scientifiche che operano nel campo dell’emergenza sanitaria territoriale e ospedaliera, insieme con tutti gli altri attori del sistema, compreso il volontariato. Da queste analisi è stato elaborato il documento conclusivo (Carta di Riva), elaborato e controfirmato da tutti rappresentanti delle società scientifiche e delle associazioni di volontariato (CRI – ANPAS – CISOM – Misericordie), alla presenza dei politici di riferimento e degli stakeholder.

Nella carta di Riva vengono delineate le future linee programmatiche nei seguenti punti innovativi e tecnologici:

• Superamento delle frammentazioni dei modelli gestionali, tenendo conto delle linee guida nazionali della conferenza Stato-Regioni, nel rispetto e definizione dei criteri per la realizzazione virtuosa del sistema di emergenza urgenza territoriale e ospedaliera;
• Valorizzazione delle figure professionali, con rafforzamento delle stesse e una migliore declinazione delle competenze;
• Obbligo della integrazione – in tempi rapidissimi – delle Centrali Operative di secondo livello con il NUE112;
• Forte spinta all’innovazione tecnologica che si avvale di soluzioni efficienti nella dotazione di tecnologie radio-telefoniche e informatiche, in grado di assicurare il collegamento informativo tra le varie componenti e con le Centrali Operative Territoriali;
• La definizione di un sistema unico di monitoraggio della qualità delle prestazioni erogate, che consenta di valutare l’efficacia con indicatori di performance;
• Corretta applicazione delle normative che regolano la gestione del visto clinico e il Risk Management;
• Riorganizzazione del volontariato, forza insostituibile nella gestione di supporto delle macro emergenze e nell’attività ordinaria (ed esempio con l’invio in interventi di soccorso di minore gravità ), che nel complesso assorbe il 60% dei servizi, ma che deve avere un percorso formativo uniforme e non diversificato tra le diverse associazioni, con un attento monitoraggio delle Regioni che – allo stato – è risultato deficitario.

Oltre a tutti questi temi durante il congresso di Riva del Garda si è dibattuto di riorganizzazione ospedaliera post-pandemia e post diminuzione delle spese sanitarie e degli organici dei sanitari degli anni precedenti, fornendo – anche in questo caso –  tutte le risoluzioni alle problematiche e dando indicazioni precise, su come ospedale e territorio debbano avere percorsi ben delineati, per il paziente in emergenza, che seguano procedure protocolli uniformi su tutto il territorio Nazionale, rifacendosi a modelli virtuosi e di eccellenza adottati da alcune Regioni.
In conclusione con la Carta di Riva ci si augura che si sia tracciato il futuro dell’Emergenza Sanitaria Territoriale (SET 118) e ospedaliera con il superamento delle logiche lobbistiche, mettendo al centro la sola Salute del Cittadino.

Nel prossimo appuntamento, con il Congresso Nazionale di emergenza urgenza di Firenze 2023, si spera si possano visionare i risultati concreti raggiunti.

di Pietro Pugliese

Dr. Pietro Pugliese
(Visiting Professor, Medico specializzato in Anestesia, Rianimazione e Terapia del Dolore – Medicina Aeronautica e Spaziale)